El Tribunal de Cuentas determina que los estudios previos del tranvía de Vélez eran insuficientes

El informe aprobado por el pleno aconseja que las decisiones que se adopten sobre su regreso se sustenten en análisis rigurosos basados en estudios de demanda realistas.

Madrid, 9 de junio de 2017.- El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del Tranvía de Vélez- Málaga”. Esta fiscalización, llevada a cabo a iniciativa de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, ha tenido los siguientes objetivos: verificar los contratos relacionados con la construcción, puesta en marcha, funcionamiento y explotación del tranvía y las incidencias en su ejecución; analizar la repercusión que la construcción y gestión del tranvía ha tenido sobre las haciendas del Ayuntamiento de Vélez-Málaga y de la Junta de Andalucía; y examinar las relaciones financieras entre el Ayuntamiento y la empresa concesionaria del servicio, derivadas del funcionamiento y mantenimiento del tranvía, así como de la interrupción del servicio.

La fiscalización se ha desarrollado sobre las actuaciones llevadas a cabo en relación con el tranvía por el Ayuntamiento de Vélez-Málaga – como Administración titular del referido servicio público-; así como por las entidades de la Junta de Andalucía que han participado en la preparación y contratación del citado tranvía, en concreto, la Consejería de Obras Públicas y Transportes (COPT) -en la actualidad, la Consejería de Fomento y Vivienda-, y sus entidades dependientes: la sociedad “Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A.”(GIASA) y el “Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces” (FFCCA) – actualmente, la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía-. La fiscalización abarca desde el ejercicio 1998, fecha en la que se inician las actuaciones preparatorias del tranvía, hasta 2014, habiéndose analizado también operaciones y datos de ejercicios anteriores y posteriores con el fin de cumplir adecuadamente los objetivos de la fiscalización.

Entre las conclusiones del Informe se recogen las siguientes:

  • En relación con la planificación del tranvía:

Los informes y estudios previos elaborados para valorar la posible implantación de un tranvía en el municipioresultaron insuficientes, puesto que no comparaban este medio de transporte con otros alternativos con distinta incidencia e impacto en la Hacienda pública, ni prestaban la atención necesaria en relación a la viabilidad económica de este servicio.

En relación con los convenios entre la COPT y el Ayuntamiento de Vélez-Málaga: No se motivó  suficientemente, que la Junta de Andalucía ejecutara y financiara la obra tranviaria de Vélez-Málaga y que eligiera a esta localidad para llevar a cabo el proyecto -que se presentaba como piloto- frente a otras posibles
localizaciones; especialmente, si se tiene en cuenta que esta obra estaba destinada a prestar un servicio exclusivamente municipal y que se entregaría sin contraprestación al Ayuntamiento.

  • En relación con la contratación:

– La COPT atribuyó el desarrollo de la obra a sus entidades dependientes GIASA y FFCCA, que ejecutaron la primera y la segunda fase de la misma, respectivamente. Estas contrataron con terceros la totalidad de los
trabajos encargados; una actuación cuestionable ya que el objeto de las entidades consistía, precisamente, en la realización de las actuaciones encargadas por la COPT.

– En los contratos celebrados por GIASA y FFCCA en ejecución de las obras, atendiendo a su distinta naturaleza, se han detectado prácticas que no resultaron conformes a los principios de igualdad, objetividad,
transparencia y economía en la gestión de fondos públicos, e infracciones de la normativa de contratos, tales como: la falta de concreción de los datos para la determinación de los presupuestos; la admisión de variantes o
mejoras en las obras sin precisarse sobre qué elementos y en qué condiciones; la admisión y valoración de ofertas superiores al precio tipo de licitación; la previsión de la posibilidad de incorporar modificaciones y ajustes antes de la formalización de los contratos; la deficiente definición de algunos criterios de valoración de las ofertas económicas y la falta de motivación de puntuaciones otorgadas a las ofertas presentadas a la licitación; el empleo del procedimiento negociado sin publicidad sin concurrir los requisitos legales para ello y
sin la indebida negociación con el licitador del contrato; así como la modificación de los contratos realizada una vez finalizadas las obras y llevada a cabo por deficiencias en las actuaciones preparatorias de los mismos y por nuevas peticiones de la entidad contratante sustituyendo las inicialmente previstas. Por otra parte, no consta la existencia de informes previos dirigidos a valorar la necesidad, oportunidad y viabilidad de la fase II del
tranvía, que se llevó a cabo a solicitud del Ayuntamiento.

– Como consecuencia de las modificaciones contractuales en la obra tranviaria, el precio de la misma se incrementó, respecto del importe adjudicado, un 19,98% en su primera fase y un 17% en la segunda.

– En el contrato de gestión del servicio de transporte público urbano de viajeros celebrado por el Ayuntamiento de Vélez-Málaga en 2005, no se llevó a cabo negociación alguna con las empresas que participaron en la licitación, como hubiera sido preceptivo. Además se modificaron, en beneficio del licitador, determinadas condiciones contenidas en los pliegos, posponiéndose el establecimiento del sistema de asistencia a la  explotación -SAE- y reduciéndose a dos las tres unidades tranviarias previstas en el proyecto de implantación del tranvía.

No habiéndose formalizado aún el contrato, se puso de manifiesto que la prestación del servicio tranviario con las debidas garantías de seguridad, calidad y disponibilidad, requería contar con las tres unidades móviles y un SAE operativo desde la puesta en funcionamiento del tranvía, lo que reflejó la inadecuación de las condiciones del adjudicatario aceptadas por el Ayuntamiento a que anteriormente se ha hecho referencia. Ello motivó que se solicitara al concesionario la incorporación de tales prestaciones desde el comienzo de la explotación, actuación que se efectuó sin tramitar el necesario expediente de modificación del contrato, ni fue objeto de aprobación ni de formalización por parte del Ayuntamiento.

– Tras dos años y medio de funcionamiento de la primera fase del tranvía, en 2009 se recibieron las obras de la segunda fase, sin que existieran previsiones para su puesta en servicio. En 2010 el concesionario planteó la suspensión o el funcionamiento esporádico del tranvía, lo que se informó favorablemente por los técnicos municipales debido al alto coste de explotación, concluyendo que la relación coste de explotación de la línea/viajero era demasiado elevada e inasumible. El 30 de mayo de 2012, se formalizó la modificación de la concesión del servicio y el plan de explotación de la nueva red de transporte urbano, interrumpiéndose la circulación del tranvía el 4 de junio de 2012, sin que haya vuelto a operar. Las razones que motivaron la referida modificación pusieron de manifiesto que los estudios que fundamentaron la implantación del tranvía y la viabilidad del mismo no estuvieron debidamente sustentados, resultando inviable en las condiciones convenidas.

Con la modificación del contrato se reducían los costes asumidos por la concesión. La carga financiera del servicio de transporte para el Ayuntamiento no disminuyó, al incrementarse la tarifa técnica en 2 céntimos por viajero de equilibrio debido a los costes de amortización, mantenimiento y explotación de los tres autobuses adicionales adquiridos para mejorar la prestación del servicio.

  • En relación con el régimen económico de la explotación del tranvía y las relaciones financieras resultantes de ella:

– En el Informe de fiscalización se evalúa el coste total del servicio de transporte público a lo largo del periodo en el que el tranvía permaneció en explotación, que ascedió a más de 12 millones de euros, de los que más de 8 millones correspondían al tranvía.
La financiación del servicio tranviario se realizaba en un 36% por los usuarios y en un 64% por el Ayuntamiento, con una aportación creciente de este a lo largo de los años debido al descenso de la demanda efectiva del servicio, al incremento continuo del número de viajeros de equilibrio garantizado al concesionario en el contrato, así como al incremento de las tarifas técnicas.

– El coste para el Ayuntamiento del servicio del tranvía tras su suspensión, viene constituido por el coste de amortización y financiación de la adquisición de los tranvías, que se estima en 1.449.588,54 euros hasta el 31 de diciembre de 2014. Para aligerar la carga financiera que representaba la amortización, se arrendaron las unidades tranviarias en junio de 2013, durante catorce meses, lo que supuso unos ingresos de 233.333,33 euros para el municipio.

Entre las incidencias que recoge el Informe de fiscalización en relación con el régimen económico de explotación del tranvía se encuentran las siguientes:

– La recaudación de la tasa por el servicio público de transporte urbano se realizó indebidamente por el concesionario como parte de su retribución, dado su carácter de ingreso de derecho público hasta marzo de 2011. A partir de dicha fecha, el Ayuntamiento debió cambiar la calificación de la referida tasa, lo que no tuvo lugar.

– A la entrada en funcionamiento del tranvía en 2006, y durante tres meses, el concesionario requirió incorrectamente a los usuarios, sin autorización del órgano competente del Ayuntamiento, una tarifa por viaje inferior a la fijada en la Ordenanza del servicio, lo que supuso un mayor coste para este.

– La tarifa técnica no se revisó con la periodicidad anual exigible, lo que dio lugar al reconocimiento de atrasos al contratista; además, los acuerdos de revisión se adoptaron por el Alcalde, sin ser el órgano de contratación.

– El control del Ayuntamiento sobre el servicio y la recaudación de la correspondiente tasa no se realizó en todas las modalidades comprometidas.

  • En relación con la repercusión sobre las haciendas de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la gestión del tranvía, así como de los derivados de su inactividad:

– En el Informe de fiscalización se cuantifica el coste total de preparación del proyecto y construcción del tranvía para la hacienda autonómica en 35.831.727,12 euros, financiados en un 97% por la COPT de la Junta
de Andalucía y en un 3% directamente por sus entes instrumentales -GIASA y FFCCA-. Al margen
de dicho importe, la COPT aportó a estos entes 2.562.613,31 euros por su actuación, para financiar sus gastos generales.

En la gestión de estos gastos y su reflejo contable, se produjeron irregularidades e incidencias tales como: la ausencia de fiscalización y de aprobación del gasto presupuestario que se autorizaba, con carácter previo a la aprobación de los expedientes de contratación y a la apertura de los procedimientos de licitación; la incorrecta
imputación de los gastos asumidos por la COPT; y la falta de reflejo fiel en las cuentas autonómicas de la financiación de las empresas y del coste del proyecto del tranvía.

– En lo que se refiere a los efectos de la gestión del tranvía sobre la hacienda del Ayuntamiento, el Informe recoge: incidencias en el reflejo contable de la actuación municipal; incumplimientos del principio de anualidad presupuestaria en el 8% del gasto que le fue facturado por la prestación del servicio y el incumplimiento generalizado del plazo de pago de las obligaciones del servicio; lo que ha
ocasión el abono de intereses de demora. Además, se recoge que el Ayuntamiento no ejecutó todos los trabajos que eran necesarios para el mantenimiento y la conservación de las infraestructuras y unidades móviles, con el
consiguiente deterioro de los activos.

En el Informe se formulan una serie de recomendaciones encaminadas a contribuir a la mejora de la actividad en las áreas de gestión a las que se refiere; entre ellas:

– La necesidad de que existan estudios técnicos y económicos rigurosos previos al desarrollo de grandes infraestructuras para la prestación de servicios públicos municipales, y en particular, el de transporte público de
viajeros, que ofrezcan fundamento suficiente a la toma de decisiones.

Igualmente se manifiesta que todas las Administraciones implicadas en la ejecución de las obras habrían de disponer de los recursos suficientes para su financiación y mantenimiento, de tal forma que su equilibrio
financiero no se vea comprometido. Se aboga también por la adecuada justificación de las razones que fundamenten la ejecución y financiación de las mismas por una determinada Administración, cuando la titularidad del servicio público al que atiendan corresponda a otra.

En particular, se indica que estas cautelas deberían tenerse especialmente en cuenta en relación con el tranvía de Vélez-Málaga, de modo que las decisiones que sobre el mismo se adopten en el futuro se sustenten en análisis rigurosos basados en estudios de demanda realistas, en los que se examinen los distintos escenarios posibles, habiendo de valorarse y ponderarse el alcance e impacto de los incrementos de la tarifa técnica y la posible incidencia en esta de la eventual inclusión en ella de aquellos costes cuyo reconocimiento se solicitó por el concesionario con ocasión de la puesta en marcha de la segunda fase del tranvía. Habrían de evaluarse, igualmente, la sostenibilidad del servicio y la racionalidad del gasto que genere, así como su impacto sobre
la Hacienda pública.

– Mayor rigor en la tramitación de la preparación y adjudicación de los contratos relativos a infraestructuras de transporte público municipal, de manera que se cumplan adecuadamente los principios de la contratación pública, evitando modificaciones indebidas por deficiencias en dichas fases, que implican incrementos de costes y desviaciones temporales.

El Informe realiza también recomendaciones concretas dirigidas a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al objeto de que se valore evitar la creación y mantenimiento de entes instrumentales para realizar actuaciones propias de la competencia de aquella cuando los mismos acudan sistemática
y reiteradamente a la contratación externa para su ejercicio; así como que se adopten medidas para que las cuentas de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía informen adecuadamente sobre la financiación de las empresas adscritas y del coste íntegro de los proyectos de su responsabilidad.

Otras recomendaciones se dirigen al Ayuntamiento de Vélez-Málaga, para que revise la calificación como tasa de la contraprestación exigida a los usuarios del servicio de transporte público al prestarse en régimen de gestión indirecta; que considere la inclusión de los servicios nocturnos y especiales como parte de la concesión del servicio de transportes; que implemente medidas que garanticen la aplicación de todas las modalidades de control del servicio de gestión del servicio público previstas en el contrato. También se le recomienda que establezca protocolos que aseguren la actualización periódica de la tarifa técnica y el pago en plazo de las obligaciones por el servicio de transporte municipal, evitando la generación de intereses de demora; así como que implante procedimientos internos que garanticen la elaboración, aprobación y rendición de sus cuentas generales en plazo, y que mantenga un mayor rigor en la gestión presupuestaria, haciendo estimaciones realistas que permitan mantener crédito suficiente para el abono de las obligaciones periódicas sin acudir con
regularidad al procedimiento excepcional de reconocimiento extrajudicial de crédito.

El contenido del presente Informe (nº 1.221) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas, www.tcu.es

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